ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت ضرورتی در راستای تحقق اهداف توسعه

شهریار محمودزاده – دانشجوی دکتری خط مشی گذاری عمومی

 

مقدمه

با توجه به اهمیت مقوله ظرفیت دولت در تحقق اهداف توسعه، تمرکز بر روی ارتقاء ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت به عنوان یکی از روندهای گفتمانی، مد نظر اندیشمندان حوزه‌های توسعه، اداره امور عمومی و خط‌مشی‌گذاری عمومی قرار گرفته است. نقش و تاثیر حایز اهمیت این بعد از ظرفیت دولت در بهبود عملکرد اقتصادی، رشد صنعتی، اجرای بهینه خط‌مشی‌های عمومی و دستیابی به اهداف توسعه، عاملی است که منجر به برجسته شدن این مفهوم نزد متفکرین و نخبگان حوزه اداره عمومی شده است. از منظر این گروه از اندیشمندان، در دوران تشدید رقابت‌های بین‌المللی، پیچیدگی، عدم قطعیت و انواع بحران‌های اقتصادی و اجتماعی، توسعه ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت از الزامات اساسی جهت مواجه دولت‌ها با این شرایط می‌باشد.

با این حال علیرغم درک اهمیت ظرفیت دولت، این مفهوم همچنان به عنوان یکی از مفاهیم مورد بحث در میان نخبگان و متفکرین بوده که تفاسیر متفاوتی در ارتباط با آن به ویژه در حوزه‌های مختلف ارایه شده است. به عبارتی دیگر همانگونه که وایتل و رفرتی (2012) بیان نموده‌اند، به دلیل تنوع مدل‌ها و ابزارها، مفهوم ظرفیت به صورت گسترده مورد مناقشه قرار گرفته است. در نتیجه با توجه به اهمیت این مقوله و نقش حایز اهمیت آن در ارتقاء ظرفیت اجرایی دولت، ضروری است تا اندیشمندان حوزه اداره عمومی تلاش نموده تا نسبت به پیشبرد دانش و آگاهی ما در ارتباط با ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت از منظر دانش و درک تخصصی‌، نهادهای مورد نیاز جهت ارتقاء ظرفیت اداری و بوروکراتیک و بسترهای تاریخی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی موثر بر آن اقدام نمایند. در این یادداشت تلاش خواهد گردید تا ضمن ارایه تعاریف مرتبط از ظرفیت دولت، رویکردهای موجود در ارتباط با ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت مورد بحث و بررسی قرار گیرند.

مفهوم و ابعاد ظرفیت دولت

ال تلیاوی و ون در وال (2019)، ظرفیت دولت را به عنوان توانایی آن در توسعه برنامه‌ها، جذب و مدیریت منابع، ارزیابی فعالیت‌ها و استفاده از آموخته‌ها برای اقدامات آتی، تعریف نموده‌اند. آنها در این تعریف از ظرفیت دولت بر توانایی آن جهت اجرای برنامه‌ها، مدیریت منابع و یادگیری پایدار تمرکز دارند. کردناس (2010)، بر روی مقولاتی همانند حفظ حقوق مالکیت و جمع‌آوری درآمدهای عمومی تمرکز نموده است. برخی دیگر از پژوهشگران و نخبگان سیاسی نیز به توانایی دولت جهت طراحی و اجرای بهینه خط‌مشی‌ها عمومی و تصمیمات دولت اشاره دارند. همانگوهه که پایرس و گومید (2014) توضیح می‌دهند، ظرفیت اداری دولت بیانگر توانایی آن جهت طراحی و اجرای خط‌مشی‌های عمومی می‌باشد. کونتنو و همکارانش (2017) ظرفیت دولت را به معنای توانایی‌های سازمانی و بوروکراتیک جهت اجرای پروژه‌های حاکمیتی توصیف می‌نمایند.

پژوهشگران حوزه‌های مختلف علوم اجتماعی، ابعاد متفاوتی را برای ظرفیت دولت بر شمرده که عبارتند از ظرفیت نظامی، ظرفیت زیرساختی، ظرفیت اجرای قانونی، ظرفیت مالی و ظرفیت اداری و بوروکراتیک. در میان ابعاد مذکور ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت به دلیل نقش حایز اهمیتی که جهت تحقق سایر ابعاد ظرفیت دولت داشته، نیازمند توجه ویژه‌ای می‌باشد. به صورتیکه بر مبنای یافته‌های پژوهشی، ناتوانی بسیاری از کشورهای در حال توسعه در حوزه اجرای ناشی از ضعف ظرفیت اداری و بوروکراتیک آنها می‌باشد.

سینگولانی (2013) ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت را معادل توان اجرایی آن تلقی نموده که بایستی مبتنی بر ارتقاء کیفیت دولت ایجاد گردد. با توجه به اینکه بالا بودن ظرفیت اداری و بوروکراتیک جهت تحقق توسعه اقتصادی امری ضروری و حایز اهمیت بوده، بسیاری از حکومت‌ها نسبت به طراحی سیاست‌های و برنامه‌های اصلاحی جهت ارتقاء ظرفیت اداری و بوروکراتیک اقدام نموده‌اند.

ظرفیت اداری در کشورهای در حال توسعه: متغیرهای زمینه‌ای

همانگونه که اشاره گردید، اگرچه ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت به عنوان رکن اساسی ظرفیت دولت دارای اهمیت درخور توجهی می‌باشد، اما میزان کارایی و اثربخشی آن به صورت حایز اهمیتی تحت تاثیر محتوای زمینه‌ای تاریخی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی جوامع مختلف بوده که هر یک از این عوامل به صورتی جداگانه در ادامه توضیح داده خواهند شد:

رویکردهای استعماری: راهبردهای مورد استفاده کشورهای استعمارگر در مستعمره‌های خود از عوامل تاریخی شناخته شده موثر بر روی ظرفیت بوروکراتیک و اداری دولت می باشند. به عنوان مثال، بررسی دولت‌ها در کشورهای جنوب شرقی آسیا شامل سنگاپور و مالزی در دوران پسا استعماری بیانگر تاثیر مثبت رویکردهای مورد استفاده توسط بریتانیا در کشورهای مستعره از منظر ارتقاء ظرفیت اداری دولت مبتنی بر رویکردهای وبرینی (Weberian) بوده که این موضوع مغایر با نتایج مطالعات انجام شده بر روی پیامدهای استعمار هلندی‌ها در اندونزی، اسپانیایی‌ها در فیلیپین و فرانسوی‌ها در ویتنام می‌باشد.

ماهیت دولت: عامل زمینه‌ای موثر دیگر بر ظرفیت دولت عبارت است از ماهیت دولتی که ظرفیت اداری و بوروکراتیک بخشی از آن می‌باشد. در میان انواع مختلف دولت (سرمایه داری، رفاه، کمونیست و توسعه‌گر)، رویکردهای مورد استفاده در دولت های توسعه‌گر منجر به ترغیب ایجاد بخش عمومی بوروکراتیک با ظرفیت اداری بالاتر می‌شود. عواملی مانند تمرکز بر شایسته‌سالاری و بوروکراسی حرفه‌ای در ژاپن، کره جنوبی، سنگاپور و تایوان از عوامل ارتقاء ظرفیت اداری و بوروکراتیک در این کشورها شده است.

ساختار سیاسی کشور: ساختار سیاسی کشورها از دیگر عوامل موثر بر ساخت ظرفیت اداری و بوروکراتیک می‌باشد. به صورتیکه ویژگی‌های سیاسی از جمله ساختار حکومت، سبک حکمرانی، رویکرد ائتلاف‌های سیاسی حاکم و فرهنگ سیاسی کشور دارای نقش حایز اهمیتی بر روی ظرفیت ادارای و بوروکراتیک جهت اجرای خط‌مشی‌های عمومی می‌باشد.

شرایط اقتصادی کشور: شرایط اقتصادی کشور از دیگر عوامل موثر بر شکل‌دهی ظرفیت اداری می باشد. فراوانی منابع طبیعی و وجود دولت رانتی، درآمد سرانه، نظام بازار و همچنین ایدئولوژی اقتصادی از عوامل موثر بر شکل‌دهی ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت می‌باشد. کشورهای دارای درآمد سرانه بالا، منابع مالی بیشتری را جهت سرمایه‌گذاری بر روی ظرفیت اداری دولت در اختیار دارند. از طرفی دیگر حکومت‌های متکی به رانت ناشی از منابع طبیعی، انگیزه کمتری را جهت سرمایه‌گذاری بر روی ظرفیت اداری دولت دارا می‌باشند. ایدئولوژی اقتصادی نیز از دیگر عوامل موثر بر ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت می باشد. همانگونه که در دولت‌های توسعه‌گر شاهد تمرکز و تقویت ظرفیت اداری دولت هستیم، در کشورهای مبتنی بر رویکرد نئولیبرال، شاهد کاهش این میزان از تمرکز و سرمایه‌گذاری می‌باشیم. به نحویکه در جوامعی که تحت تاثیر پیشنهادات نهادهای مالی بین‌المللی مانند صندوق بین‌المللی پول نسبت به انجام اصلاحات ساختاری مشتمل بر کوچک‌سازی دولت، خصوصی‌سازی و مقررات‌زدایی اقدام نموده‌اند، شاهد کاهش ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت می‌باشیم.

چالش‌های ارتقاء ظرفیت اداری دولت در کشورها

علیرغم اهمیت ظرفیت اداری و بوروکراتیک دولت، عمده کشورها با چالش‌های مشترکی جهت ارتقاء ظرفیت اداری و بوروکراتیک مواجه می‌باشند. نخست اینکه ضروری است تا اندیشمندان حوزه‌های خط‌مشی‌گذاری و اداره امور عمومی دولت به درکی شفاف در ارتباط با مفهوم ظرفیت دولت دست یابند. در این راستا ضروری است تا مفهوم ظرفیت دولت به اجزاء و عناصر تشکیل دهنده آن تفکیک شده و هرکدام از این بخش‌ها به صورتی جداگانه مد نظر قرار گیرند.

چالش دوم این است که علیرغم فشارهای فزاینده به ویژه از سوی نهادهای بین المللی جهت ارتقاء ظرفیت دولت، ضروری است تا کشورها راهبردها و برنامه‌هایی را مد نظر قرار دهند که مطابق با ویژگی‌ها و شرایط ساختاری آنها طراحی شده است. نهایتاً یکی از چالش‌های اساسی مرتبط با ظرفیت دولت در کشورهای مختلف، استفاده از رویکردهای ارتقاء ظرفیت دولت به صورتی یکسان برای کلیه سطوح دولت و دستگاه‌های مختلف اجرایی می‌باشد. تحت این شرایط ضروری است تا حکمرانان برنامه‌های مجزا و ویژه‌ای را جهت ارتقاء ظرفیت دولت در هر یک از سطوح و دستگاه‌های مذکور مد نظر قرار دهند.

منبع:

Cardenas, M. 2010. State capacity in Latin America. Working Paper, Brookings Institution, Washington, DC, April.

Cingolani, L. 2013. The state of state capacity: A review of concepts, evidence and measures. UNUMerit Working Paper Series on Institutions and Economic Growth (IPD WP13), Working Papers No. 053

Conteno M, Kohli A., and Yashar, D. 2017. Unpacking states in the developing world: Capacity, performance, and politics. In: D Mistree, M Centeno, A Kohli, et al. (eds) States in the developing world. Cambridge: Cambridge University Press, pp.1-32

El-Taliawi OG, and Van der Wal, Z. 2019. Developing administrative capacity: an agenda for research and practice. Policy Design and Practice 2(3): 243-257.

Pires RRC, and Gomide, ADA. 2014. A new democratic-developmental state in Brazil?. A comparative analysis of governance arrangements, state capacities and policy results.

Whittle SCA, and Rafferty, M. 2012. Capacity Building: What the Literature Tells Us. Dublin Ireland: The Centre for Effective Services.